Robert Fico v opozícii – a neskôr aj na poste predsedu vlády – myšlienku PPP projektov tvrdo kritizoval. No po necelom roku vládnutia prišiel radikálny obrat. Tesne pred spustením je prvý balík PPP projektov na diaľnicu D1. Podľa plánov pôjde o najväčšie plytvanie v histórii Slovenska. V prospech firiem a ľudí spriaznených so Smerom-SD.

Niet pochýb o tom, že Slovensko potrebuje stavať diaľnice a rýchlostné cesty. Efektívnejšie a rýchlejšie ako doteraz. Zhodnú sa na tom politici aj biznismeni. Výstavba by teda mala utešene napredovať bez ohľadu na to, kto je práve pri kormidle. Lenže nenapreduje.

Vôľa vyčleniť na dostavbu chýbajúcej infraštruktúry viac peňazí zo štátneho rozpočtu chýba. Žiada si totiž niekde inde prostriedky ušetriť. A práve tam sa väčšina papierových či verbálnych „priorít“ slovenských vlád končí. Väčšinou. Diaľnice sú výnimkou. Sú pre politikov príliš vďačnou agendou na to, aby sa jej vzdali.

Hľadajú teda spôsob, ako stavať, ale neplatiť. Ako voličom ukázať výsledky (či aspoň stavebnú aktivitu), ale nemusieť inde ušetriť a riskovať preto stratu popularity. Slovensko má s týmto pokušením pre politikov už veľa skúsenosí.

Stavať a neplatiť

Začal s tým Vladimír Mečiar v druhej polovici 90. rokov. Sľuboval a od stavbárov aj objednal oveľa viac nových úsekov diaľnic, ako jeho vláda dokázala reálne ufinancovať. Aby to so štátnym rozpočtom nevyzeralo tak zle, okrem vysoko úročených štátnych dlhopisov si pomáhal aj tzv. mimorozpočtovými zdrojmi. V skutočnosti išlo opäť o úvery, čerpané Štátnym fondom cestného hospodárstva.

Aj Dzurindov minister dopravy Pavol Prokopovič si pomohol mimo rozpočtu. Založil Národnú diaľničnú spoločnosť a prišli nové úvery. Banky sa potešili možnosti znova požičiavať de facto štátu za vyšší úrok, ako keď si požičiava priamo vláda. S jeho úradovaním sa spája aj prvé koketovanie s možnosťou výstavby cez verejno-súkromné partnerstvá, teda tzv. PPP (Public Private Partnership). Žiaľ, od začiatku bolo zrejmé, že viac ako o hľadanie vyššej efektívnosti išlo už vtedy najmä o to, ako získať financovanie formálne nevstupujúce do štátneho dlhu. Šanca stavať vo veľkom a platiť až niekedy v budúcnosti je priveľkým lákadlom. Budúce finančné záväzky štátu politikov trápia menej. Niektorých vôbec.

Verejno-súkromné partnerstvá môžu byť cestou, ako zabezpečiť niektoré verejnoprospešné statky efektívnejšie. Kvalitnejšie a z dlhodobého hľadiska aj lacnejšie. Je to však iba možnosť, nie zaručený výsledok. Podobne ako sa často predražujú diaľnice obstarávané tradičným spôsobom, zbytočne predražené môžu byť aj pri PPP projektoch. Výsledok závisí od obstarávateľa či jeho zodpovedných zástupcov. Od ich profesionality, poctivosti a odhodlanosti uspokojiť verejný záujem čo najlepšie a za čo najmenej peňazí. Ak čokoľvek z uvedeného chýba, výsledkom je dodatočné bremeno na pleciach daňovníkov. To slovenské môže byť poriadne ťažké.

Expresný príplatok

Takzvaný prvý balík PPP projektov na D1 je suverénne najväčšou verejnou zákazkou v ére samostatnosti SR. Ťažké úseky od Vrútok po Ivachnovú objektívne patria k najdrahším, aké sa v Európe stavajú. Namiesto snahy dosiahnuť v takto veľkom obstarávaní čo najlepšiu cenu pre štát sa zdá, že rezort dopravy i vláda sledujú úplne iné ciele.

Už pred rokom podpísaná cena prekvapila. Suma platieb koncesionárovi za 30 rokov mala – prepočítaná na súčasnú hodnotu – dosiahnuť 3,16 miliardy eur. Ešte sa nezačalo stavať a dodatky ku koncesnej zmluve zdvihli budúce platby tak, že ich súčasná hodnota poskočila na 4,06 mld. eur.

Vláda zdraženie zvaľuje na finančnú krízu, ktorá predražuje bankové úvery. V skutočnosti je príčin viacero. Niektoré mali zostať skryté. V stovkách strán zverejnenej koncesnej dokumentácie, jej príloh a dodatkov, a tiež v analýzach výhodnosti PPP projektov, ktoré rezort dopravy radšej nezverejnil. Na vyžiadanie ich však musí sprístupniť a TREND túto možnosť využil. Zatiaľ získal aspoň staršie analýzy spred roka. Už tie mnohé napovedajú.

Ukazujú napríklad, že o predražení diaľničných PPP projektov v SR sa rozhodlo už pri písaní tendrových podmienok. Snaha stavať čo najrýchlejšie dostala až nezdravú prioritu. Verejný obstarávateľ predpísal pre prvý balík PPP projektov nasledovný harmonogram výstavby: tri úseky od Dubnej Skaly po Ivachnovú (z toho dva mimoriadne náročné) mali uchádzači o koncesiu postaviť a uviesť do predčasného užívania za 28 až 37 mesiacov. Dva menej náročné medzi Popradom a Prešovom dokonca za 17 mesiacov.

Oproti harmonogramom, ktoré predpokladali projektanti daných úsekov a zohľadňovala štátna expertíza, sa mali štyri z piatich úsekov postaviť za zhruba polovičný čas. To malo zákonité dôsledky. Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií (MDPT) SR počas vedenia koncesného dialógu so všetkými uchádzačmi „,podrobne skúmalo vplyv na cenu. Uchádzači zhodne komunikovali vplyv na zvýšenie v rozmedzí 30 – 40 percent celkových nákladov,“ uvádza sa vo vyhodnotení výhodnosti ponuky víťazného uchádzača. Zároveň boli oslovovaní zástupcovia odbornej verejnosti. „Prevládajúci názor bol, že celkové stavebné náklady by mohli byť pravdepodobne o 20 – 25 percent vyššie než tie, ktoré by boli dosiahnuté pri dodržaní tradičnejšieho harmonogramu výstavby,“ píše sa ďalej v materiáli ministerstva.

Magický dodatok IV

Ak budeme uvažovať, že víťazný uchádzač zahrnul do svojej ponuky iba 25-percentné zvýšenie investičných nákladov, príplatok za nereálne termíny predstavuje cca 500 miliónov eur. Ani takáto enormná prirážka neviedla rezort dopravy ku korekcii (zmäkčeniu) termínov v súťažných podmienkach, hoci by tak dosiahlo podstatne lepšie cenové ponuky. Zjavne mu teda nešlo o efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov. Bola príčinou nekompetentnosť ministra Ľubomíra Vážneho? Alebo jeho neschopnosť vysvetliť svojmu straníckemu šéfovi a premiérovi Robertovi Ficovi, že cena sa rýchly výsledok bude nezmyselne vysoká a sľubované termíny treba posunúť?

Realita môže byť ešte horšia. Prezrádza to dodatok IV ku koncesnej zmluve, ktorý vláda odobrila koncom marca. Pozorné čítanie dodatku a jeho porovnávanie s pôvodnou verziou zmluvy ukazuje, že okrem iného predlžuje lehoty výstavby. Pri troch úsekoch o 2 až 3 mesiace, pri dvoch dokonca o 11 až 14 mesiacov. Takéto významné zmäkčenie podmienok obstarávateľom v prospech už vybratého uchádzača je nepochopiteľné. Obzvlášť ak k nemu MDPT pristúpilo bez adekvátneho zníženia ceny.

Ďalšia zásadná otázka teda znie: Vedeli členovia víťazného konzorcia už v čase predkladania ponúk, že môžu uvažovať s neskoršími ústupkami zo strany MDPT oproti vysúťaženým podmienkam?

Riaditeľom úseku riadenia PPP a špeciálnych projektov vo Váhostave – SK, ktorý je súčasťou konzorcia, je Juraj Široký. Jeho známejší otec – takisto Juraj Široký – je spolumajiteľom Váhostavu a je tiež známy ako jeden z dôležitých sponzorov/podporovateľov strany Smer-SD.

Rezort dopravy vedený nominantom tejto strany je ku konzorciu pozoruhodne ústretový nielen v zmäkčovaní zmluvných lehôt výstavby. Od apríla 2009, keď koncesnú zmluvu za konzorcium podpísala novozaložená a.s. Slovenské diaľnice, má zmluva už štyri dodatky. Okrem iného umožňovali posúvať termín finančného uzatvorenia a rozbehnúť prípravné práce. Ani s tými sa v tendri nepočítalo. Koncesionár tak získava ešte väčší časový komfort.

Čo je ešte horšie, dodatok ku koncesnej zmluve zvyšuje dohodnutú ročnú platbu. Jej mierne zvýšenie z titulu drahšieho financovania sa čakalo. No zdvihnutie platby o 41 mil. eur až na 289 mil. eur ročne (o vyše 16 percent) ukazuje, že tender bol vlastne len fraškou. Za 30 rokov by mal štát namiesto vlani vysúťažených 7,8 mld. eur zaplatiť koncesionárovi až 9,1 mld. eur. Dá sa síce uvažovať s tým, že koncesionárovi sa po dostavbe a prvých rokoch prevádzky podarí zlacniť teraz predražené úvery, aj tak však štát za 30 rokov zaplatí zhruba o miliardu eur viac, ako víťazné konzorcium pýtalo v tendri.

Prekonané rekordy

Po prepočte na súčasnú hodnotu je to zdraženie o približne pol miliardy eur. Je to sedemnásobne viac, ako vláda prerobila na predaji emisných kvót. Ak vezmeme do úvahy aj predraženie zarátané z titulu nezmyselne krátkych termínov, ktoré zvýšilo cenu už v pôvodnej ponuke, výsledná strata pre daňovníkov predstavuje vyše jednu miliardu eur. Teda 15-násobok straty z nevýhodného predaja emisií. Verejné obstarávanie v slovenských podmienkach pamätá už všeličo. No vládou odsúhlasené predraženie prvého balíka PPP projektov na D1 mnohonásobne prekonáva všetky doteraz známe prípady plytvania verejnými zdrojmi.

Na rozdiel od iných prípadov rozhadzovania tento prípad ešte nebol dokonaný. Hoci minister dodatok IV ku koncesnej zmluve už podpísal, finančné uzatvorenie transakcie je naplánované na 30. apríla. Do momentu finančného uzatvorenia koncesná zmluva nie je účinná a štát má možnosť od nej odstúpiť bez toho, aby znášal sankcie.

V najbližších dňoch sa teda rozhodne. Vláda Roberta Fica má stále šancu zabrániť väčšine škôd. Ak nenájde vôľu, 30. apríla oberie v priamom prenose súčasných i budúcich daňovníkov o vyše miliardu eur.

Šanca stopnúť

Ak by vláda pod ťarchou argumentov a možno aj kritiky vplyvných médií či politikov hľadala spôsob, ako hroziace škody aspoň zmierniť, TREND Analyses ponúka konkrétne odporúčania. Ukazujú, ako vláda môže daňovníkom ušetriť stovky miliónov eur aj bez toho, aby muselo dôjsť k výraznejšiemu oneskoreniu výstavby úsekov v 1. balíku PPP. Ako?

Odpoveď ponúka hlbšia analýza dodatku IV ku koncesnej zmluve. Zvýšenie základnej ročnej platby o 16 % je porovnateľné so zvýšením pôvodnej ceny tzv. 2. balíka PPP, v rámci ktorého sa už stavajú chýbajúce úseky rýchlostnej cesty R1 od Nitry po Banskú Bystricu. Tam sa podmienky finančného uzatvorenia dohadovali v lete 2009, keď bola ešte ochota bánk financovať takto dlhodobé projekty minimálna. Za úvery si preto nechali poriadne zaplatiť.

Od leta minulého roka mohli ísť marže – rizikové prirážky – iba dole. Komerčné banky však mohli využiť eminentný záujem vlády SR spustiť výstavbu do volieb a vypýtať si rovnaké marže ako vlani. Podľa informácií TREND Analyses sa presne to aj stalo. Aj pri takto predražených úveroch však mal byť percentuálny rast ceny o tretinu menší ako vlani pri tzv. 2. balíku (R1). S financovaním prvého balíka na D1 totiž koncesionárovi výrazne pomohla vláda.

Až miliardu eur, teda bezmála dve pätiny potrebných úverov, prisľúbila Európska investičná banka (EIB). Tej vláda SR sľúbila poskytnúť štátnu záruku až do výšky 800 mil. eur (ak takúto štátnu pomoc neodobrí EÚ, dodatok IV ku koncesnej zmluve ráta s alternatívou záruk od komerčných bánk, ktoré si koncesionár nechá preplatiť ďalším zvyšovaním ročnej platby). Zaručenú časť, teda väčšinu úveru od EIB získa koncesionár s takmer nulovou rizikovou prirážkou. Aj zvyšok úveru od EIB bude výrazne lacnejší ako od komerčných bánk. Ak dodatok IV napriek tomu dvíha ročnú platbu podobným percentom ako v prípade R1 (tam výrazne zdražel celý úver), zjavne na D1 skrýva aj ďalšie zdraženie.

MDPT v odpovedi na otázku TREND Analyses vysvetlilo, že „drahšie financovanie je jedným z faktorov a tvorí približne dve tretiny nárastu ceny“. Zvyšnú tretinu zdraženia teda predstavuje akceptovanie zvýšenia ceny aj mimo finančných nákladov. Z akého dôvodu, to už ministerstvo nevysvetlilo. Je pravdepodobné, že by muselo priznať viaceré ústupky v prospech koncesionára, ktoré zvýšia platby štátu v konečnom dôsledku o stovky miliónov eur.

Ako ušetriť miliardu

Prvým konkrétnym odporúčaním TREND Analyses pre vládu teda je odmietnuť akékoľvek ústupky zvyšujúce vysúťaženú cenu nesúvisiace so zdražením financovania. Hrubé prepočty ukazujú možnú úsporu za 30 rokov cca 450 mil. eur, po prepočte na súčasnú hodnotu bezmála dvesto miliónov eur.

Ďalej TREND Analyses odporúča nahradiť drahé úvery bánk (okrem EIB) koncesionárovi emisiou štátnych dlhopisov v objeme cca 1,6 mld. eur. Pri extrémne vysokej cene komerčných úverov, ktoré si vyrokoval a do ceny premietol koncesionár (vyše 7 % p.a.), je totiž hlúpe a nezodpovedné trvať na pôvodnej ambícii nezahrnúť úvery na diaľnice v čase výstavby do štátneho dlhu. Cena za viac formálnu ako reálnu výhodu je totiž privysoká.

Aktuálne štátne dlhopisy SR splatné o deväť rokov ponúkajú ročný výnos 3,9 %. Najdlhšie, splatné až o 16 rokov, okolo 4,7 % p.a. Namiesto drahých bankových úverov by koncesionárovi mal radšej požičať štát – zdroje, ktoré by získal emisiami štátnych dlhopisov s rôzne dlhými splatnosťami za 4 až 5 % p.a. Konečný účet pre daňovníkov za 30 rokov by to znížilo o neuveriteľných 1,4 miliardy eur, po prepočte na súčasnú hodnotu cca 630 mil. eur.

Tento prepočet naďalej uvažuje s koncesnou zmluvou s konzorciom Slovenské diaľnice. Jeho členovia by naďalej kryli vyše desatinu nákladov projektu vlastnými zdrojmi. V prípade úspešnosti projektu sa im budú 30 rokov zhodnocovať až o vyše 12 % ročne, no v prípade finančných problémov sú ohrozené ako prvé. Rovnako ako zatiaľ uvažované úvery od bánk, aj lacnejší úver od štátu by bol ohrozený až potom, čo by členovia konzorcia na projekte prerobili všetky vlastné zdroje. Takéto riziko sa TREND Analyses javí ako veľmi prijateľné vzhľadom na obrovskú úsporu, ktorú takto možno dosiahnuť.

Zlacnenie by znížilo aj celkovú sumu potrebných úverov od štátu na menej ako 1,6 mld. eur. Z toho podľa harmonogramu iba menej ako 450 mil. eur by vláda musela zabezpečiť už v roku 2010. Tohtoročný deficit verejných financií by to zvýšilo o 1,1 % HDP (vrátane tento rok čerpanej časti úveru EIB).

Uvoľniť termíny

Okrem toho by vláda mala trvať na tom, aby rezort dopravy vyrokoval s koncesionárom zníženie ceny z dôvodu predĺženia doby výstavby. Sú na to hneď dva dôvody. Hoci k finančnému uzatvoreniu ešte nedošlo a zmluvné lehoty výstavby stále nezačali plynúť, prípravné práce bežia od roku 2009. S týmto časom navyše sa v súťažných podmienkach nepočítalo. Navyše si koncesionár v dodatku IV vyrokoval aj významné predĺženie zmluvných lehôt výstavby jednotlivých úsekov o 3 až 14 mesiacov. Takéto zmäkčenie pôvodných podmienok znamená pre koncesionára úsporu nákladov i nižšie riziká, čo by rozhodne malo byť spojené so znížením ceny pre verejného obstarávateľa.

Počas tendra uchádzači pripisovali šibeničným termínom 30- až 40-percentné zvýšenie stavebných nákladov. V aktuálnej situácii považuje TREND Analyses za realistické dosiahnuť rokovaním s koncesionárom cca 15-percentné zniženie investičných nákladov. Znamenalo by to pre daňovníkov úsporu ďalších vyše 800 miliónov eur, vyjadrenú v súčasných cenách cca 370 miliónov eur.

Na ešte výraznejšie stlačenie ceny by zrejme bola potrebná nová súťaž. Tender na PPP by si vyžiadal priveľa času, klasické obstarávanie by sa však vzhľadom na pripravenosť všetkých piatich úsekov dalo zvládnuť pomerne rýchlo. Pri nastavení menej šibeničných termínov výstavby by štát mohol ušetriť ešte viac. Benefitoval by tiež z poklesu cien stavebných materiálov a prác. Okrem štátnych dlhopisov by mohol do financovania zapojiť ešte tento rok aj eurofondy, ktoré zatiaľ plánuje použiť až neskôr, napríklad na menej dôležité úseky kysuckej diaľnice D3. 

Ročná platba za 1. balík PPP projektov

1 Hrubé prepočty TREND Analyses, opísané v tabuľke a článku
PRAMEŇ: MDPT SR, TREND Analyses